Droit de préemption urbain : la DIA, les délais et le calendrier du promoteur

Le droit de préemption urbain : qui le détient, où il s'applique

Le droit de préemption urbain, souvent abrégé DPU, est institué par délibération de la commune dotée d'un plan local d'urbanisme, sur tout ou partie des zones urbaines et à urbaniser (code de l'urbanisme, article L211-1). Une commune couverte par une carte communale peut l'instituer dans les périmètres qu'elle définit. Lorsque la compétence d'urbanisme est intercommunale, le droit appartient en principe à l'intercommunalité, qui peut le déléguer.

Le titulaire peut en effet déléguer son droit, de façon générale ou pour un bien, à un établissement public foncier, à un aménageur ou à un bailleur social. Le courrier qui arrive au notaire peut donc venir d'un organisme que le promoteur n'avait pas identifié.

Il existe d'autres droits de préemption, à vérifier aussi : dans les zones d'aménagement différé, dans les espaces naturels sensibles du département, celui de la SAFER sur certains terrains agricoles, ou encore le droit de préemption commercial. Le notaire les recense ; le certificat d'urbanisme mentionne ceux qui frappent le terrain (voir le guide du certificat d'urbanisme).

Pourquoi la commune préempte

La décision de préempter doit être motivée et mentionner l'objet pour lequel le droit est exercé (article L210-1). Elle doit servir une action ou une opération d'aménagement d'intérêt général : réaliser des logements sociaux, un équipement public, maîtriser un îlot en vue d'un projet, lutter contre l'habitat indigne. Le juge administratif contrôle que la collectivité justifie, à la date de la décision, de la réalité d'un projet, même si ses caractéristiques ne sont pas encore définies.

Pour un promoteur, les terrains les plus exposés sont connus : ceux situés dans un périmètre d'étude ou d'une ZAC en préparation, ceux qui jouxtent une propriété communale, ceux sur lesquels une orientation d'aménagement prévoit un équipement, et les communes déficitaires en logements sociaux.

La déclaration d'intention d'aliéner

Toute vente d'un bien soumis au droit de préemption est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable adressée en mairie par le propriétaire (article L213-2) : c'est la déclaration d'intention d'aliéner. En pratique, c'est le notaire du vendeur qui la dépose, une fois la promesse signée, parce qu'elle doit indiquer le prix et les conditions de la vente projetée.

La DIA mentionne le prix, les modalités de paiement, la désignation du bien, et, le cas échéant, le nom de l'acquéreur pressenti. Un prix minoré dans la DIA pour masquer un complément payé autrement, ou une vente déguisée en apport à une société pour échapper au droit de préemption, exposent la vente à l'annulation : l'action se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l'acte. Ce n'est pas un risque qu'un promoteur, qui doit revendre sur ce terrain, peut se permettre.

Les délais : deux mois, sauf suspension

Le titulaire dispose de deux mois à compter de la réception de la DIA pour se prononcer. Son silence vaut renonciation à exercer le droit de préemption.

Ce délai peut être suspendu une fois. Le titulaire peut demander, dans le délai, la communication de documents complémentaires dont la liste est fixée par décret, ou une visite du bien. Le délai est alors suspendu à compter de la réception de la demande et reprend à la réception des documents, à la visite, ou au refus du propriétaire. Si la durée qui reste est inférieure à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour décider.

Lorsque la collectivité acquiert, l'acte authentique doit être dressé dans les trois mois de l'accord, et le prix payé dans les quatre mois (article L213-14). Faute de paiement dans ce délai, le vendeur peut reprendre la libre disposition de son bien. Ces étapes ne concernent plus le promoteur, sauf s'il espère que la vente à la collectivité échoue.

Le prix : DIA, contre-offre et juge

La collectivité peut acheter au prix de la DIA, ou proposer un prix inférieur. Dans ce second cas, le vendeur a le choix entre accepter, renoncer à vendre, ou maintenir son prix et laisser le juge de l'expropriation le fixer. Le juge statue d'après la valeur du bien, au vu notamment des ventes comparables ; une fois le prix fixé, chacun conserve, pendant un délai fixé par le code, la faculté de renoncer.

Deux conséquences pratiques. D'abord, un prix élevé consenti par un promoteur protège mieux le terrain qu'un prix bas : une commune hésite à payer la valeur promoteur, et un juge ne la retiendra que si les références la soutiennent. Ensuite, la procédure de fixation judiciaire prend des mois, pendant lesquels la promesse reste suspendue à une issue qu'on ne maîtrise pas. Les références de prix se travaillent en amont avec l'étude de marché DVF.

L'effet sur la promesse de vente

La promesse de vente d'un terrain situé dans un périmètre de préemption comporte presque toujours une condition suspensive de non-exercice du droit de préemption. Si la collectivité préempte, la condition défaille : la promesse devient caduque et l'indemnité d'immobilisation est restituée au promoteur, selon les termes de l'acte. Les études engagées, en revanche, sont perdues.

La préemption ne vise pas la promesse en tant que telle, mais la vente qu'elle annonce : la collectivité se substitue à l'acquéreur, au prix et aux conditions de la DIA. Lorsque la vente est subordonnée à des conditions propres au projet du promoteur, comme l'obtention de son permis, la rédaction de la DIA et ses conséquences méritent l'attention du notaire.

Exemple chiffré : le calendrier d'une DIA suspendue

Exemple fictif. La promesse est signée début février, avec une date butoir de réitération au 30 juin. Le notaire dépose la DIA, reçue en mairie le 3 mars. Le 20 avril, le service foncier demande des pièces complémentaires ; le notaire les remet le 5 mai.

La réponse peut donc arriver le 5 juin, trois semaines avant la date butoir de la promesse, au lieu du 3 mai. Si les pièces avaient tardé jusqu'à fin mai, il aurait fallu proroger la promesse. Et si la commune préempte, le promoteur perd ce qu'il a engagé sous promesse : 4 500 € de géomètre, 6 000 € d'étude de sol, 18 000 € d'esquisse et d'avant-projet, 3 500 € de frais de conseil, soit 32 000 € qui ne se récupèrent pas. C'est un argument pour ne commander les études lourdes qu'une fois la DIA purgée, quand le calendrier le permet.

Comment s'en prémunir

On ne neutralise pas un droit de préemption ; on réduit le risque et on maîtrise le calendrier.

• Rencontrer la commune avant de signer : présenter le projet au service de l'urbanisme et à l'élu, demander si le terrain intéresse la collectivité. La prospection foncière gagne à intégrer ce rendez-vous.
• Lire les signaux : emplacement réservé, orientation d'aménagement, périmètre d'étude, propriété communale voisine, carence en logements sociaux.
• Proposer ce que la commune cherche : une part de logements sociaux, un local en rez-de-chaussée, une cession d'emprise pour élargir une voie. Un projet qui sert l'objectif communal enlève une raison de préempter.
• Faire déposer la DIA tôt, dès la signature de la promesse, sans attendre la levée des autres conditions.
• Calibrer la promesse : une durée qui absorbe une suspension, une prorogation automatique en cas de procédure de fixation du prix, et une condition rédigée clairement.
• Séquencer les dépenses : géomètre et faisabilité d'abord, architecte au-delà de l'esquisse une fois la préemption purgée, si le calendrier du permis le supporte.

La DIA suivie dans le logiciel CAP IMMO

Dans CAP IMMO, logiciel de pilotage pour promoteurs indépendants, la DIA est une condition suspensive de la promesse comme les autres, mais qui se suit seule : on saisit sa date de réception en mairie, le logiciel calcule la fin du délai de préemption, la signale si une demande de pièces ou de visite l'a suspendu, et indique la renonciation tacite à l'échéance ou la défaillance de la condition si le titulaire préempte. La date butoir de la promesse reste en regard, avec le permis et le financement. La démonstration s'ouvre dans le navigateur, sans inscription.